完善高校内部治理结构：回顾与展望
党的十八届三中全会要求到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。高等教育领域改革的一个重要目标就是深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。
制度设计基本完成
党和国家高度重视高校内部治理结构完善问题。2014年10月15日，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》），明确党委统一领导学校工作，校长主持学校行政工作，并要求健全党委与行政议事决策制度，完善协调运行机制。在完善协调运行机制方面，包括健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，发挥教职工代表大会及群众组织作用。同年，教育部颁布实施《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）和《普通高等学校理事会规程（试行）》（以下简称《规程（试行）》）。加上2011年教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）、2017年共青团中央办公厅和全国学联秘书处印发的《高校学生代表大会工作规则》，高校协调运行机制得到进一步完善。2015年12月27日、2018年12月29日全国人大常委会先后两次修正《中华人民共和国高等教育法》，标志着我国完善高校内部治理结构已基本完成制度设计。
一是明确了高校内部治理结构的要素构成�！兑饧分该鞲咝Ｄ诓看嬖谡稳�、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力。四大权力是高校内部的主要权力，也是高校内部治理结构的基本要素�！豆娉蹋ㄊ孕校钒�“健全高等学校内部治理结构”作为一个基本出发点，是一种宝贵的探索。二是明晰了高校内部治理结构的权力载体。高校政治权力的行使在于党委，议事决策机构为党的委员会全体会议和常务委员会；行政权力的行使在于校长，其议事决策机构为校长办公会或校务会；学术权力的行使在于学术委员会；民主管理和监督权力的行使在于教职工代表大会及群众组织。三是指明了高校内部治理结构的内在关系�！兑饧饭娑ǎ涸诟咝Ｄ诓恐卫斫峁怪�，居于领导核心地位的是“学校党委”，校长要在党委领导下开展工作，党委领导下的校长负责制是“中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度”；学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等处于协调运行机制层面，是对党委领导下的校长负责制这一领导体制的有益补充�！豆娉獭访魅�“规范和加强学术委员会建设，完善内部治理结构，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用”�！豆娑ā访魅芬婪ūＵ辖讨肮げ斡胙Ｃ裰鞴芾砗图喽�，完善学校制度，促进学校依法治校。
从单向管理走向多元主体共治
高校如何更好地激发内生发展动力，进一步提高办学质量，推进世界一流大学和一流学科建设，是一个方向性的问题。其中，完善高校内部治理结构，从单向的管理走向多元主体参与的共治，是一个重要方面。
广大高校根据党和国家部署，结合自身改革和事业发展需要，认真加以落实。一是扩大高校办学自主权。高校办学自主权是高校首要的、基本的权力，是高校健康发展的前提。随着高校办学功能的逐步拓展及自主办学范围的不断扩大，单一的垂直管理方式已经无法更好地调动各方积极性。进入内涵式发展阶段，更需要高校有一个完善的内部治理结构，来承接政府对高校的进一步简政放权。为此，摆脱既有路径依赖，构建政治权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力参与共治的内部治理结构，成为高校新的路径选择。
二是加强党对高校的领导。在高校内部治理结构中，党委是“学校的领导核心”，具有十大方面领导权，实行“集体领导与个人分工负责相结合”。校长是学校的法定代表人，负责十大方面的工作。二者关系的关键在于对学校重要行政事项的处理、所承担的领导职能及其实现方式不同�？梢运到ㄒ槿ê椭葱腥ㄔ谛３�，决策权在党委。党委在决策时必须采用“表决”这一民主集中制方式，校长在建议和执行时可采用“作出决定”这一直接“拍板”方式。学校党委和校长权力清单及行使权力方式的明确，解决了困扰高校多年的问题，加强了党对高校的领导。
三是促进高校的协调运行。在高校内部治理结构中，校长处在一个很特别的位置：在学校党委领导下依法独立负责地行使职权，主持学校行政工作；依法代表学校行使民事权利、履行民事义务，是学校民事事务的“代表”；负责学术事务；对全体教职工负责，向教职工代表大会报告工作，听取意见和建议等。日益繁忙的高校工作中，校长在促进高校协调运行方面发挥着极其重要的作用。
促进各种治理要素发挥“化学反应”
习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调：“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”这为高校进一步完善内部治理结构指明了努力方向、提供了重要遵循。
完善和发展中国特色现代大学制度、推进高校治理体系和治理能力现代化，是一个大方向。接下来要加强制度建设，力争形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，保证高校的共治、善治和长效治理。首要任务是制定高校章程，内部治理结构是高校章程的核心内容，通过章程建设，可以理顺高校内部治理结构，并用章程文本将其制度化、规范化，这是构建现代大学制度的关键。然后是依据高校章程，制定或修订高校的基本制度，主要是议事决策和咨询制度。高校要建立文件审核和清理工作机制，对现有的内部规章制度进行“废、改、立”，失去时效的制度坚决予以废除，失去部分时效的制度立刻予以修改，需要建立的制度抓紧制定。努力解决内部制度新旧杂陈，全面性、整体性、系统性、综合性不够，“碎片化”现象严重等问题，以高校章程为引领加强制度建设。
深化高校内部组织机构改革，完成组织架构重建、实现机构职能调整，是一项迫切工作。许多高校每隔几年都会进行一轮内部组织机构及编制改革，以完善机构设置、调整机构职能、科学配置人员，但由于自我革命的决心不大，导致每轮改革均会新增机构、干部及编制数量，不仅达不到改革的目的，反而导致高校行政化日趋严重。上级主管部门应适应高等教育内涵式发展需要，推进机构编制法定化，促进高校深化内部组织机构改革，通过组织架构重建、机构职能调整，更好地履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流与合作等功能。
促进各种治理要素发生“化学反应”，营造良好的高校内部治理生态，是一项基础性工作。从目前完善高校内部治理结构的实践来看，党委领导下的校长负责制落实得最好，教职工代表大会制度、学生代表大会制度列其次，学术委员会制度大都搭建了框架，理事会制度仍在探索之中。高校党政方面的决策容易得到执行，主要是因为有相应的党政系统机构。教职工代表大会的提案办理依托工会，学生代表大会的提案办理依托学生会、党政部门和有关职能部处支持，也容易得以落实。而学术委员会与学位评定委员会、教学委员会之间的关系如何，怎样协调好文科学术委员会与理科学术委员会的分置问题，学术委员会是否需要一个常设的秘书处，学术委员会和其他学术机构的关系，学术权与行政权之间的关系，需要长时间精心调适。理事会连接起高校与社会各界，理事的代表性与合法性、权利与义务等问题也值得继续探索。（作者单位：南京师范大学档案馆）
来源：
http://ex.cssn.cn/gx/gx_gxms/201907/t20190726_4939539.shtml
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